REPORTASE Seminar Reformasi Sistem Kesehatan sesi 2B

Modul 1: Reformasi dan Transformasi Sektor Kesehatan di Global dan Indonesia
“12 Tahun Kebijakan JKN dalam 3 Periode: Apakah Merupakan Reformasi Sektor Kesehatan Secara Menyeluruh”

Jum’at, 12 Desember 2025 — Departemen Kebijakan dan Manajemen Kesehatan, Fakultas Kedokteran, Kesehatan Masyarakat, dan Keperawatan Universitas Gadjah Mada (FK-KMK UGM) melanjutkan rangkaian Seminar Reformasi Sistem Kesehatan Sesi 2B dengan tema “12 Tahun Kebijakan JKN dalam 3 Periode: Apakah Merupakan Reformasi Sektor Kesehatan Secara Menyeluruh”. Sesi ini mengajak peserta untuk menelaah kembali perjalanan kebijakan Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) sejak mulai diimplementasikan hingga memasuki tahun ke-12 pelaksanaannya, dengan menempatkan JKN sebagai proses kebijakan jangka panjang yang dinamis dan terus berkembang seiring perubahan konteks sosial, ekonomi, dan politik. Pembahasan tidak semata-mata menyoroti capaian perluasan kepesertaan dan peningkatan akses pelayanan kesehatan, tetapi diarahkan untuk menjawab pertanyaan mendasar mengenai sejauh mana JKN dapat dipahami sebagai suatu reformasi sektor kesehatan yang bersifat menyeluruh. Melalui pembacaan atas tiga periode utama pra pandemi, masa pandemi COVID-19, dan periode pasca pandemi. Sesi ini mengkaji bagaimana desain pendanaan, tata kelola kelembagaan, serta pilihan-pilihan kebijakan yang diambil negara berkontribusi dalam membentuk kinerja sistem kesehatan Indonesia hingga saat ini.

Berbeda dari pendekatan normatif yang berfokus pada target dan capaian kuantitatif, sesi ini menempatkan data empiris, konteks ekonomi-politik, serta dinamika perubahan regulasi sebagai kerangka analisis utama. Dalam perspektif ini, JKN dipahami tidak hanya sebagai program jaminan sosial, melainkan sebagai instrumen kebijakan publik yang digunakan negara untuk mengelola risiko kesehatan penduduk di tengah keterbatasan kapasitas fiskal, meningkatnya beban penyakit katastropik, serta ketimpangan struktural antarwilayah. Pendekatan tersebut membuka ruang refleksi kritis mengenai apakah perubahan yang terjadi selama lebih dari satu dekade pelaksanaan JKN telah menyentuh fondasi sistem kesehatan secara komprehensif, atau masih menunjukkan karakter reformasi yang bersifat parsial.

Pengantar: Prinsip Equity dalam Reformasi Kesehatan: 10 Tahun Kebijakan JKN
dalam 3 Periode — Prof. dr. Laksono Trisnantoro, MSc, PhD

Sesi pengantar disampaikan oleh Prof. dr. Laksono Trisnantoro, MSc, PhD yang menempatkan kebijakan Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) dalam kerangka reformasi sektor kesehatan yang harus dibaca sebagai proses jangka panjang, bukan sekadar perubahan teknis pembiayaan. Beliau mengajak peserta menelusuri kembali konteks lahirnya JKN yang tidak dapat dilepaskan dari krisis ekonomi akhir 1990-an, transisi politik menuju era reformasi, serta munculnya berbagai skema jaring pengaman sosial di bidang kesehatan. JKN dipahami sebagai kelanjutan dari upaya negara dalam memberikan perlindungan kesehatan bagi kelompok miskin dan rentan, yang kemudian berkembang menjadi agenda universal health coverage. Prof. Laksono menekankan bahwa tidak setiap perubahan kebijakan dapat serta-merta disebut sebagai reformasi sistem kesehatan. Reformasi, menurutnya, mensyaratkan perubahan yang disengaja, berkelanjutan, dan menyentuh dimensi nilai, tata kelola, pembiayaan, serta orientasi pelayanan. Oleh karena itu, evaluasi 12 tahun JKN perlu diarahkan pada pertanyaan mendasar: apakah terjadi perubahan nilai dari semangat keadilan sosial menuju sekadar pencapaian cakupan, dan sejauh mana JKN telah menggeser orientasi sistem kesehatan secara menyeluruh.

Pencegahan Fraud BPJS Kesehatan — Rimawan Pradiptyo, S.E., M.Sc., Ph.D.

Sesi pemaparan oleh Rimawan Pradiptyo, S.E., M.Sc., Ph.D. menyoroti isu fraud sebagai persoalan laten namun krusial dalam perjalanan lebih dari satu dekade implementasi Jaminan Kesehatan Nasional (JKN). Ia menegaskan bahwa keberhasilan JKN dalam memperluas cakupan kepesertaan tidak otomatis berbanding lurus dengan terbangunnya tata kelola yang bersih dan berintegritas. Justru, semakin besar skala program dan aliran dana yang dikelola, semakin tinggi pula risiko terjadinya penyimpangan. Dalam paparannya, Pak Rimawan menjelaskan bahwa fraud dalam JKN tidak dapat dipahami semata sebagai tindakan individual yang menyimpang, melainkan sebagai fenomena sistemik yang muncul dari kombinasi desain kebijakan, insentif pembiayaan, serta lemahnya mekanisme pengawasan. Ia memetakan berbagai bentuk fraud yang kerap ditemukan dalam penyelenggaraan JKN, mulai dari klaim fiktif, manipulasi diagnosis dan prosedur medis (upcoding), pemberian layanan yang tidak diperlukan secara klinis (overutilization), hingga penyalahgunaan data kepesertaan.

Menurut Pak Rimawan, skema pembayaran berbasis klaim, khususnya pada layanan rujukan tingkat lanjutan, membuka ruang moral hazard apabila tidak diimbangi dengan sistem kendali mutu dan kendali biaya yang kuat. Dalam konteks ini, fasilitas pelayanan kesehatan tidak selalu berada pada posisi netral, karena tekanan operasional dan tuntutan keberlanjutan finansial dapat mendorong praktik-praktik yang menyimpang dari prinsip pelayanan yang berorientasi pada kebutuhan medis pasien. Ia juga menekankan bahwa fraud bukan hanya berdampak pada kerugian finansial BPJS Kesehatan atau negara, tetapi memiliki implikasi lebih luas terhadap keadilan dan keberlanjutan sistem kesehatan. Dana yang seharusnya dialokasikan untuk pelayanan kesehatan masyarakat, khususnya kelompok rentan, justru tergerus oleh praktik-praktik tidak sah. Dalam jangka panjang, kondisi ini berpotensi memperlemah kepercayaan publik terhadap JKN sebagai instrumen perlindungan sosial. Lebih lanjut, beliau mengaitkan isu fraud dengan pertanyaan besar seminar mengenai apakah JKN benar-benar telah menjadi reformasi sektor kesehatan yang menyeluruh. Pak Rimawan mengingatkan bahwa reformasi tidak cukup diukur dari perluasan akses dan cakupan kepesertaan, tetapi juga dari kemampuan sistem dalam menjaga integritas, akuntabilitas, dan penggunaan sumber daya secara adil. Tanpa pengendalian fraud yang efektif, JKN berisiko terjebak pada reformasi semu—tampak besar dari sisi anggaran dan jumlah peserta, tetapi rapuh dalam tata kelola.

Dalam bagian akhir pemaparannya, Pak Rimawan menyoroti berbagai upaya pencegahan dan penanganan fraud yang telah dilakukan, seperti penguatan regulasi, pembentukan tim anti-fraud, serta pemanfaatan teknologi digital dalam verifikasi klaim. Namun, ia menilai bahwa langkah-langkah tersebut belum sepenuhnya efektif karena masih menghadapi keterbatasan kapasitas sumber daya manusia, fragmentasi sistem informasi, serta lemahnya penegakan sanksi. Menutup pemaparannya, beliau menegaskan bahwa upaya memberantas fraud harus ditempatkan sebagai bagian integral dari reformasi sistem kesehatan. Penguatan integritas aktor, perbaikan desain insentif pembiayaan, serta konsistensi pengawasan menjadi prasyarat agar JKN tidak hanya berkelanjutan secara finansial, tetapi juga kokoh secara etis dan institusional.

Dinamika JKN dalam Tiga Periode: Pra Pandemi, Masa Pandemi, dan Pasca Pandemi (2014–2019) — M Faozi Kurniawan, SE, MPH

Sesi pemaparan berikutnya disampaikan oleh M Faozi Kurniawan, SE, MPH yang secara sistematis mengulas perjalanan kebijakan Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) dalam tiga periode utama: pra pandemi, masa pandemi COVID-19, dan pasca pandemi. Pemaparan ini menempatkan JKN sebagai kebijakan publik yang terus beradaptasi terhadap perubahan konteks ekonomi, fiskal, dan krisis kesehatan, sekaligus memperlihatkan batas-batas reformasi yang telah dicapai. Pada periode pra pandemi, Pak Faozi menjelaskan bahwa JKN berkembang dalam situasi ekonomi nasional yang relatif stabil, dengan pertumbuhan ekonomi yang cenderung positif. Namun, stabilitas tersebut tidak sepenuhnya tercermin pada kapasitas pembiayaan kesehatan. Rasio pajak Indonesia yang masih rendah membatasi ruang fiskal negara, termasuk dalam menopang pembiayaan kesehatan jangka panjang. Meskipun anggaran kesehatan secara nominal meningkat dan ketentuan mandatory spending 5 persen APBN telah dipenuhi, proporsi belanja kesehatan terhadap Produk Domestik Bruto masih tergolong rendah dibandingkan banyak negara lain. Dalam konteks ini, JKN mencatat capaian signifikan dari sisi kepesertaan. Cakupan penduduk terus meningkat, dengan kelompok Penerima Bantuan Iuran (PBI) menjadi segmen terbesar. Namun, Pak Faozi menekankan bahwa keberhasilan tersebut dibarengi oleh persoalan struktural, terutama meningkatnya beban klaim layanan rujukan dan penyakit katastropik. Ketimpangan pemanfaatan layanan antarwilayah dan antarsegmen kepesertaan memperlihatkan bahwa akses yang luas belum sepenuhnya diikuti oleh pemerataan pelayanan. Defisit yang muncul dalam pengelolaan JKN pada periode ini dipandang bukan semata-mata sebagai persoalan teknis BPJS Kesehatan, melainkan refleksi dari desain sistem yang lebih menitikberatkan pembiayaan kuratif dibandingkan penguatan promotif dan preventif.

Memasuki masa pandemi COVID-19, Pak Faozi menegaskan bahwa sistem JKN menghadapi tekanan yang luar biasa. Pandemi memaksa negara mengambil peran dominan melalui kebijakan pembiayaan kesehatan di luar mekanisme rutin JKN. Pemerintah mengalokasikan anggaran besar untuk penanganan COVID-19, termasuk pembiayaan perawatan pasien, insentif tenaga kesehatan, serta penguatan fasilitas pelayanan kesehatan. Dalam situasi krisis tersebut, negara tampil sebagai penanggung risiko utama, sementara skema JKN berfungsi secara lebih terbatas. Pandemi, menurut Pak Faozi, menjadi titik balik yang memperlihatkan kapasitas negara dalam memobilisasi sumber daya ketika kesehatan ditempatkan sebagai prioritas utama. Namun, ia juga mengingatkan bahwa penguatan sistem kesehatan pada masa krisis bersifat sangat kontekstual dan temporer. Banyak kebijakan luar biasa yang diambil dalam situasi darurat tidak serta-merta berlanjut menjadi penguatan struktural setelah pandemi mereda.

Pada periode pasca pandemi, Pak Faozi menjelaskan bahwa skema Jaminan Kesehatan Nasional kembali berfungsi sebagai penopang utama pembiayaan pelayanan kesehatan di Indonesia. Setelah berakhirnya kebijakan pembiayaan khusus penanganan COVID-19, seluruh beban klaim pelayanan kesehatan secara bertahap kembali ditanggung oleh BPJS Kesehatan. Kepesertaan JKN yang telah mendekati cakupan semesta yaitu mencapai lebih dari 98 persen penduduk yang menjadi capaian administratif yang penting, namun sekaligus menghadirkan konsekuensi fiskal yang tidak ringan. Beliau menunjukkan bahwa pemulihan aktivitas pelayanan kesehatan pasca pandemi diikuti oleh lonjakan kembali pemanfaatan layanan, terutama pada pelayanan rujukan dan penyakit kronis yang sempat tertunda selama masa krisis. Kondisi ini mendorong peningkatan beban klaim secara signifikan, sementara struktur iuran JKN relatif tidak mengalami perubahan mendasar. Ketidakseimbangan antara pertumbuhan klaim dan penerimaan iuran tersebut memperlihatkan bahwa persoalan keberlanjutan pembiayaan yang muncul sebelum pandemi belum sepenuhnya teratasi, melainkan kembali muncul dalam bentuk yang lebih kompleks. Pak Faozi juga menyoroti implikasi kebijakan ini terhadap struktur anggaran kesehatan nasional. Pada fase pasca pandemi, porsi anggaran kesehatan pemerintah pusat masih sangat terserap untuk pembayaran iuran peserta JKN, khususnya bagi kelompok Penerima Bantuan Iuran (PBI). Konsekuensinya, ruang fiskal untuk belanja yang bersifat investasi jangka panjang seperti penguatan layanan kesehatan primer, pembangunan dan pemerataan fasilitas kesehatan, peningkatan kapasitas sumber daya manusia, serta upaya promotif dan preventif yang menjadi semakin terbatas. Ia menilai kondisi ini berpotensi mengunci sistem kesehatan dalam siklus pembiayaan kuratif yang mahal, tanpa perbaikan struktural di hulu pelayanan. Dalam kerangka tersebut, Pak Faozi mempertanyakan secara kritis apakah JKN telah berhasil mendorong transformasi sistem kesehatan secara menyeluruh, atau justru cenderung terjebak pada pengelolaan pembiayaan layanan kesehatan yang semakin kompleks dan berbiaya tinggi. Ia mengingatkan bahwa reformasi sektor kesehatan semestinya tidak berhenti pada jaminan pembiayaan, tetapi harus mampu menggeser orientasi sistem dari dominasi layanan kuratif menuju penguatan pencegahan dan pelayanan primer yang berkelanjutan.

Menutup pemaparannya, Pak Faozi menegaskan bahwa pembacaan terhadap 12 tahun kebijakan JKN perlu dilakukan secara kritis dan historis, dengan melihat keterkaitan antara pilihan kebijakan di masa lalu dan tantangan yang dihadapi saat ini. Reformasi sektor kesehatan, menurutnya, tidak cukup diukur dari besarnya alokasi anggaran atau luasnya cakupan kepesertaan, tetapi dari sejauh mana sistem mampu menciptakan perubahan orientasi pelayanan, memperkuat fondasi layanan primer, serta memastikan keberlanjutan pembiayaan yang adil dan responsif terhadap kebutuhan kesehatan masyarakat. Dalam perspektif ini, JKN dinilai masih berada dalam proses reformasi yang berjalan, namun belum sepenuhnya mencapai bentuk yang utuh dan berkelanjutan.

Sesi Diskusi: Menilai JKN sebagai Reformasi Sistem Kesehatan

Sesi diskusi berlangsung dinamis dan kritis, dengan fokus utama pada pertanyaan besar seminar mengenai sejauh mana Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) dapat dikategorikan sebagai reformasi sektor kesehatan yang menyeluruh. Peserta diskusi menyoroti bahwa selama lebih dari satu dekade implementasi, JKN telah membawa perubahan signifikan pada sisi pembiayaan dan akses pelayanan kesehatan, namun masih menyisakan persoalan struktural yang belum sepenuhnya terjawab. Sejumlah mahasiswa mengangkat isu keberlanjutan pembiayaan JKN, terutama pasca pandemi, ketika seluruh beban klaim kembali ditanggung oleh BPJS Kesehatan. Meningkatnya pemanfaatan layanan rujukan dan penyakit kronis dinilai memperlihatkan ketergantungan sistem pada pelayanan kuratif berbiaya tinggi. Kondisi ini memunculkan kekhawatiran bahwa tanpa perubahan orientasi kebijakan, JKN akan terus menghadapi tekanan defisit yang berulang.

Isu fraud juga menjadi perhatian dalam diskusi. Mahasiswa menyoroti bahwa kecurangan dalam klaim pelayanan kesehatan tidak hanya berdampak pada kerugian finansial, tetapi juga mencerminkan lemahnya tata kelola dan pengawasan sistem. Dalam konteks ini, fraud dipahami bukan sekadar pelanggaran individual, melainkan sebagai gejala dari desain insentif dan mekanisme kendali mutu yang belum sepenuhnya efektif. Diskusi turut menyoroti keterbatasan ruang fiskal pemerintah akibat besarnya porsi anggaran kesehatan yang terserap untuk pembayaran iuran JKN. Beberapa peserta mempertanyakan kemampuan negara untuk secara simultan membiayai JKN sekaligus melakukan investasi jangka panjang pada penguatan layanan kesehatan primer, pemerataan fasilitas, serta upaya promotif dan preventif. Kekhawatiran ini menguatkan pandangan bahwa reformasi sektor kesehatan tidak dapat hanya bertumpu pada skema jaminan pembiayaan.

Menanggapi berbagai pandangan tersebut, para pemateri menekankan pentingnya membaca JKN dalam perspektif historis dan sistemik. Reformasi sektor kesehatan, sebagaimana ditegaskan dalam diskusi, merupakan proses jangka panjang yang menuntut konsistensi kebijakan, keberanian melakukan koreksi desain, serta penguatan nilai keadilan dan akuntabilitas. Tanpa pergeseran orientasi menuju pencegahan dan penguatan layanan primer, JKN berisiko terjebak pada reformasi parsial yang belum menyentuh akar persoalan sistem kesehatan. Sesi diskusi ini menegaskan bahwa tantangan JKN ke depan tidak hanya bersifat teknis atau administratif, melainkan menyangkut pilihan kebijakan strategis negara dalam menata sistem kesehatan yang berkelanjutan, adil, dan berorientasi pada kebutuhan kesehatan masyarakat secara luas.

Sesi Penutup

Sesi ini menegaskan bahwa 12 tahun pelaksanaan Jaminan Kesehatan Nasional merefleksikan proses reformasi sistem kesehatan yang masih berjalan dan belum sepenuhnya tuntas. Perluasan cakupan kepesertaan telah memperkuat perlindungan pembiayaan kesehatan, namun pada saat yang sama mengungkap tantangan keberlanjutan, orientasi pelayanan yang masih dominan kuratif, serta keterbatasan ruang fiskal untuk penguatan sistem secara menyeluruh. Dalam kerangka Sustainable Development Goals, JKN berperan penting dalam mendukung SDG 3 melalui peningkatan akses layanan dan perlindungan dari risiko kesehatan katastropik. Namun, diskusi juga menegaskan bahwa pencapaian tujuan tersebut mensyaratkan penguatan layanan primer, pencegahan penyakit, dan tata kelola yang berintegritas. Selain itu, ketimpangan pemanfaatan layanan yang masih terjadi menunjukkan relevansi SDG 10, bahwa reformasi kesehatan harus memastikan manfaat JKN dirasakan secara adil oleh seluruh kelompok masyarakat dan wilayah. Dengan menjadikan prinsip keberlanjutan dan keadilan sebagai arah kebijakan, JKN diharapkan dapat berkembang sebagai reformasi sektor kesehatan yang benar-benar menyeluruh dan berkelanjutan.

Reporter: